去年以来，市委、市政府启动了开发园区“二次创业”高质量发展工作，出台了一系列政策意见，全力推动各园区不断提升经济发展动能和综合竞争力。县第十三次党代会报告也提出了“推动县开发区‘二次创业’，积极争创国家级开发区”的目标任务和“大力推进‘一区多园’深度融合发展”的具体举措。今年8月以来，县政协调研组紧紧围绕“开发园区‘二次创业’”协商议题，先后组织了经济开发区、重点企业、工业集中区等专题座谈会，并赴兴化、如皋、太仓等地学习考察先进经验和做法，在此基础上，形成了调研报告。现将有关情况汇报如下：

    一、我县开发园区基本情况  

经过多年发展，目前我县已形成了以省级经济开发区（以下简称开发区）为重点，各镇工业集中区协同推进的开发园区发展模式。开发区成立于1992年，是首批省级开发区之一，规划面积58.2平方公里，核心区4.94平方公里，建成区面积20平方公里。14家工业集中区（详见附件《全县各镇工业集中区相关情况一览表》）规划管理范围土地总面积超10万亩，其中，安宜、泛水等2家工业集中区获批市重点发展型工业集中区，柳堡、曹甸、射阳湖、望直港、山阳等5家工业集中区获批市优化发展型工业集中区。近年来，县委、县政府始终把开发园区建设摆在经济高质量发展的突出位置，企业质态不断提升，产业项目不断集聚，园区形象不断改善。

1、项目建设不断突破。2018年以来，以“烟花三月”节、荷藕节、秋季百日会战“三大战役”为主线，坚持全员全域抓招商引资，一批体量大、质态好的项目相继投资落户，其中，重大项目数量70余个。中电彩虹、中粮集团、永顺泰麦芽、韵达仓储物流、住逻辑智能家居等10亿元以上重大产业项目相继开工建设或建成投产；宜楠科技、立中新材料、名仁苏打水、鼎钰玻璃、伟恒汽车玻璃等一批亿元重大项目填补了我县的产业空白；中宝药业、中广核新奇特、宝珠电器等战略重组和重大技改项目进一步增强了发展后劲。

2、重点产业逐步壮大。目前，已初步形成了以新型电力装备、电子信息、新材料三大主导产业为支撑，以新能源制造与应用、高端装备、汽车零部件、有机食品及大健康、文化创意等特色产业为带动的“3+5”工业产业体系。开发区立足三大主导产业，各镇工业集中区依托产业基础，培育和发展了一批优势产业集群，先后获批“江苏省智能输变电装备特色产业园”“江苏省两化融合服务产业示范园”“江苏省泵阀管件产业制造基地”“中国汽车零部件制造基地”“中国教玩具生产基地”“中国羽绒名镇”等称号。

    3、企业培育梯度推进。推动小微企业进规模、规模企业冲亿元、亿元企业上台阶，“十三五”期间，净增亿元企业22家（其中5亿元、10亿元以上各1 家）、规模企业96家；重点实施“千企升级”行动计划，引导中小企业走“专精特新”发展道路，晨化新材料、阿斯塔导线、腾飞电缆电器材料、利德尔新材料等4家企业成功入选工信部第三批专精特新“小巨人”企业名单，中宝药业被认定为2021年度扬州市瞪羚企业；积极落实扬州市企业上市挂牌三年行动计划，加大中宝药业、菲达宝开两家企业上市培育力度，储备了一批上市后备企业。

4、转型升级持续发力。大力实施“机器换人”，2020年创成市级以上智能车间、智能工厂16家。加大腾笼换鸟力度，2020年开发区盘活低效闲置用地726亩、厂房16.3万平方米，工业集中区共清理土地厂房2800余亩。深入推进创新驱动战略，开发区科创园、城南软件园、众创空间等创新载体投入运营，现有国家高企154家，建成院士工作站11个、国家博士后科研工作站3家、省级重点实验室1个、省级工程技术研究中心22家、省级工程研究中心13家，累计获批省部级科技进步奖（技术发明）17项，2020年高新技术产业产值占规模以上工业产值比重达45%。高层次人才引进成效明显，获评全市首个国家重大人才工程外专类项目，2020年新增省“双创团队”2个、“双创人才”20名。

    二、我县开发园区发展存在问题

开发园区是开放开发、创新创业的主要载体，为全县经济发展和民生保障作出了重要贡献。但对照高质量发展要求，我县开发园区还存在以下问题和不足：

1、产业质态有待提升。我县开发园区产业发展总体存在着传统产业多新兴产业少、低端产业多高端产业少、资源型产业多高附加值产业少、劳动密集型产业多资本科技密集型产业少的问题。虽然八个重点和特色产业初具规模，但新型电力装备产业“一家独大”，其他产业整体规模依然较小。产业集聚度不高，产业内龙头企业大多属于不同行业领域，相互间配套协作不强，且上下游产业配套企业多在外地，没能形成完备的产业链条。高端终端和自主品牌产品不多，大多企业处于价值链“微笑曲线”的中下部，只为大公司、大企业、大集团贴牌生产。不少企业发展实力不强，税负贡献不大，根据2020年亩均税费排查，亩均税收低于15000元的低效用地工业企业500余家，低效用地面积超1万亩。

    2、重大项目有待突破。开发园区是项目建设的主要载体，项目不足是开发园区高质量发展的最突出问题。目前，开发园区已落户项目大多以中小投资为主，新招引的战略性新兴产业和先进制造业重大项目偏少，特别是缺少10亿元、30亿元、50亿元的“龙头型”重特大项目。同时，在已落户重大项目中，有些项目资金投入大、建设周期长，未能及时建成投产；有些已建成项目短期内难以形成有效产出，达产达效速度不快，对经济增长的驱动作用还不明显；个别项目甚至还未有实质性开工。

3、要素制约有待缓解。随着劳动力、资金等要素成本的持续上涨，开发园区“用工难”“融资难”等要素制约现象比较突出，特别是缺少专业化的投资团队和服务团队，难以引导风投、基金等社会资本参与项目建设，一些项目前期建设往往以政府财政直接投入拉动，承担着较大风险。园区缺乏科学、系统、全面规划，空间布局较为散乱，集约发展水平不高，土地闲置与用地紧张并存，产出水平尚有很大挖潜空间。基础设施硬件条件尚不完善，与产业布局衔接不紧、适配性较弱，特别是道路、绿化、照明、排水标准不高，污水管网配套设施不到位。电镀中心、表面处理中心等为电子、汽配产业生产配套的服务缺乏，公共服务平台建设滞后，自身可持续发展能力较弱。

4、项目服务有待优化。行政化趋向明显，聚焦主责主业不够，在推进项目建设、促进企业发展方面不够高效便捷。一是每年申报的市级以上制造业扶持资金和项目数量偏少，推动转型升级步伐较慢、科技成果转化不明显、发展动能明显不足、企业培育力度不大；二是开发园区招商引资队伍综合素质还需进一步提升，主要表现为学历不高、能力不强、专业结构不合理、平均年龄偏大等，同时对国家政策导向和新兴产业发展趋势研究不深入；三是服务意识有待加强，在企业办理立项、用地、环保、规划、建设等相关手续周期较长，化工行业执行标准不一、安全环保执法过于严格、职业病认定、财政奖补资金不及时甚至存在“打折扣”，这些问题导致一批企业对再投资和产业链以商引商产生顾虑。

    5、投融资渠道有待拓宽。一方面，融资方式较为单一。开发园区目前主要通过国有平台公司融资方式，确实发挥了一定的作用，但由于缺少支撑还本付息的经营性项目，在严控地方债务背景下，融资形势日益严峻。另一方面，优质“底层资产”不多。近年来，开发园区投入大量资金用于基础设施建设、重点项目推进，但国有平台商业化、实体化运作模式单一，国有资产未能充分利用，优质资产较少。

    三、推动开发园区“二次创业”高质量发展的有关建议

开发园区是全县经济发展的主阵地、项目建设的主战场、对外展示的主窗口，推动开发园区“二次创业”高质量发展，要以县开发区争创国家级开发区、安宜镇创建省级高新区为目标，积极探索推进“双核多园”深度融合发展，持续在明确发展定位、聚焦项目建设、加快转型升级、完善体制机制、优化营商环境上发力。为此，建议如下：

    1、聚焦空间布局规划，明确园区发展“线路图”。加强顶层设计、科学规划，明确“重大项目向园区集中、重点产业向园区集群、要素资源向园区集约”的发展定位。一是强化集聚发展定位。按照“工业向园区集聚、项目向园区集聚”的思路，制定完善相关政策，积极引导重大项目、重点企业落户开发园区。建议按照“双核多园”的格局，统筹考虑县开发区、筹建的省级高新区和镇工业集中区总体布局和近中远期发展，制定园区总体建设规划，高起点、高标准搞好基础设施建设工程，完善园区配套功能，优化项目投资环境，提升园区承载能力。突破园区基础设施政府投资的单一模式，向县国有平台公司和社会资本开放投资领域，多渠道筹资用于完善园区道路、供水、排污、通讯、绿化等配套设施建设，创建良好投资环境，确保项目能引得进、留得住、办得好。二是强化集聚发展定位。抓紧长三角一体化、珠三角产业转移、沿海沿江开发契机，紧扣宁镇扬同城板块产业合作，加强区域产业联动，立足我县“3+5”特色产业优势，制订出台推进开发园区产业高质量发展的政策意见。招引专业机构加强对园区招商、项目服务和管理工作，坚持专业推进、专园承载，加快启动区中园、专业园建设，提升园区的产业集聚度。围绕产业特性、行业特点、企业特征，加大集聚式标准厂房建设力度。结合新一轮国土空间规划修编和省9.26新一轮国土释放方案，进一步提高各园区产业项目用地比例和土地利用效率，探索推进园区合作共建，发展“飞地经济”，有序推动园区产业转移。依托头部企业，按照垂直一体化模式，培育和引进专业化优势明显、分工协作紧密的各类配套企业，着力形成产业集聚效应。三是强化集约发展定位。根据土地可利用情况，因地制宜划分主导产业集聚空间，综合运用能耗双控、工业企业资源综合利用等差别化政策引导企业提档升级，坚持“亩产论英雄”导向，推动园区从粗放到集约发展，企业从扩量到提质转型。整合优化园区产业，突出特色新兴产业，升级转型传统产业，严格准入标准和腾退机制。

    2、聚焦产业项目建设，筑牢园区发展“压舱石”。一是加大项目招引力度。强化招商队伍建设，选聘一批专业能力对口、社交能力强、熟悉经济工作的人员组成专职招商队伍，围绕产业发展趋势，建立长效培训机制，提高招商引资工作水平与成效。以烟花三月节、荷藕节、秋季招商为平台和抓手，紧盯“中字头”“国字号”企业集团和世界500强企业、民营百强企业，大力度、高频率开展京津冀、长三角、珠三角招商推介活动，不断提升招商的精准度和实效性。立足新型电力装备、电子信息、新材料等优势产业，梳理出产业链条上产品缺失、产能不足、技术水平不高的短板环节部位，形成产业图谱，通过产业招商、以商招商、科技招商等方式，合力催生以产业补链、强链、扩链为目标的重大项目落户。二是加快项目建设速度。坚持县四套班子领导“1211”挂钩联系机制，提供项目从签约、落地、开工、竣工、投产、达效的全流程服务，紧盯制约项目建设速度的关键环节，坚持全程帮办、特事特办，推动签约项目早开工、开工项目早竣工、竣工项目早达产、达产项目早达效，以新项目达产达效做大增量。加快启动新建项目，加速推进在建项目，做好项目入库入统。强化问题协调，做好矛盾化解，第一时间落实各项建设条件，确保项目加快推进落实，尽快形成有效投资。坚持抓项目产出，多措并举力促已引进的重大项目产出贡献，督促已竣工未投产企业尽快达产达效。三是提升项目发展质量。在项目招引时，以设备投入和税收产出为主要考核导向，优先考量项目先进性、产业契合度，对投资强度、亩均税收、安全环保要严格把关。深入了解项目和企业融资、用工、用地等生产要素的需求，精准落实各项惠企稳企政策，做到共性问题共性解决、个性问题专题帮办，进一步优化营商环境、提高服务效能。

    3、聚焦企业创新转型，积蓄园区发展“强后劲”。一是加快技术改造。充分发挥制造业转型升级奖励资金的扶持作用，鼓励企业技改扩规、上市创新、人才建设，以亿元企业为重点，以规模企业为主体，综合运用能耗、安全、环保、电价等手段倒逼企业技改升级，加快提升企业装备智能化水平，逐步实现规模企业“智能车间”全覆盖。二是加快科技创新。坚持企业科技创新主体地位，打造国家级孵化载体，完善科创园配套设施，加快招引独角兽、瞪羚、小巨人、行业隐形冠军等科技型企业入驻并进入良性循环。引导多元投入，规划建设开发区科创园三期工程。设立小微企业成长基金，建立由政府、机构、企业及相关平台等多方合作运行机制，对处于初创阶段的小微企业创业创新进行投融资支持引导，形成可持续发展机制和“双创示范”放大效应，科创园创成国家级小微企业创业创新示范基地。真正发挥 “三站三中心”和已引进专家、博士的作用，共建产业创新中心、产业研究院、技术试验、技术检测、科技咨询等技术服务平台，构筑从技术研发到成果转化环环相扣的服务链。三是加快人才招引。赴重点高等院校开展“走出去、请进来”活动，开展“点对点”人才对接活动，站在产业转型升级的高度引才育才用才，大力实施“宝地英才”计划，鼓励高层次人才带项目、技术、成果来宝创新创业。对高层次人才项目坚持1000平方米厂房3年免费等配套政策，聚焦人才公寓、医疗、子女就学等实际问题，建立广覆盖、多层次、开放式人才服务体系。

    4、聚焦机制体制改革，激发园区发展“新动能”。一是全力推进去行政化改革。在开发区推行“四办五局”去行政化改革。建议开发区进一步优化内设机构，推动各项社会事务专岗专责，承担招商引资、项目建设、经济发展的内设机构比例不低于60%，推行扁平化管理，赋予开发区行政许可和行政处罚权，缩短企业办理立项、用地、环保、规划、建设等相关手续周期。二是全面推进用人制度改革。推行人员聘用制、身份档案制、岗位竞争制、绩效工资制。扩大用人自主权限，探索建立开发区与县机关部门、乡镇干部多向交流机制，选拔懂经济、会管理、有干事创业激情的干部到开发区工作，推动开发区干部纵向、横向交流。三是全面推进低效土地盘活。聚焦低端落后产能，推动一批“厂中厂”“村级工业园”“散乱污”企业整治，实施税收调控、差别电价、强化用地监管等约束机制，积极处置僵尸企业，盘活流转低效闲置土地资产，对污染重、能耗高、工艺差、安全事故频发的落后产能项目实施“腾笼换鸟”。通过法院拍卖、国有平台公司收储、见证供求双方交易等措施盘活存量土地，统筹把关亩均产出、产业政策和能耗水平。四是全面推进部门科学决策。建议相关部门在制定政策或拿出具体帮扶措施时，主动转换思维角色，站在企业需求角度考虑问题，急企业之所急，想企业之所想，真正做到快速反应、精准施策。在政策落实有没有达到预期效果，应充分听取企业的反馈意见，必要时引入第三方评估机构进行科学评价，并以此作为衡量标尺，力促职能部门将政策制定和执行得更加到位、更加高效。当好企业发展的“智囊团”，帮助企业出主意、想办法、谋思路，积极为企业提供服务，助推企业做大做强，为园区高质量发展提供增创优势。

    5、聚焦投融资创新，注入园区发展“造血剂”。在严控政府隐形债务、平台公司融资收紧的严峻形势下，进一步创新投融资渠道和方式，不断提高自身造血功能。一是拓宽融资渠道。建议开发园区加强了解、研究相关国家和省级政府投融资政策，并强化与证券公司、银行等金融机构对接，挖掘更多适合实际情况的融资产品和融资渠道。二是加大产业投资。在服务招商引资大局中，加大“底层资产”投资，认真做好招引项目的重资产代建工作，探索投资建设一批标准化厂房，强化产业集聚载体平台作用。探索平台公司与专业投资机构开展战略合作，共同发起设立产业引导基金，入股具备或拟具备上市条件的成熟企业，加快推进企业上市步伐。积极探索对优质企业的股权投资，稳步实施与招引企业的股份合作，在推进产业发展的过程中，实现国有资本保值增值。三是优化项目支出。落实政府投资项目提级管理的文件精神，坚持对基础设施和公益性项目审慎投资的原则，计划新上的项目明确资金来源和接受财政承受能力评估。推广运用政府和社会资本合作模式，鼓励和引导社会资本参与基础设施、配套服务、公共服务平台等领域建设与运营，形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局。